-《国务院办公厅转发交通部等部门关于加快道路货运产业转型升级促进优质发展意见的通知》的理解

中国货运与采购联合会副主席何登才

近日，国务院办公厅转发了《交通部等部门关于加快道路货运产业转型升级推进优质发展的意见》(国办发(2019)16号)(以下简称《意见》)。为加快道路货运业转型升级，有效改善市场环境，促进行业健康稳定发展，提出了14项政策措施。这是交通运输部等14个部门2017年经国务院批准联合发布的《促进道路货运业健康稳定发展行动计划(2017-2020)》的“升级版”。它为道路运输业转型升级和高质量发展指明了方向，必将成为道路运输业持续健康发展的“助推器”。

一、《意见》发表的背景和意义

道路货物运输是支撑国民经济发展的基础服务业，也是货运业的基本服务功能。2018年，全国道路货运量将达到近400亿吨，货运量将超过7万亿吨公里，分别占货运总量的3/4和1/3以上。铁水和铁的各种运输方式都需要通过公路运输进行衔接和运输，国民经济中各行业、部门和千家万户的生产和生活离不开公路运输的顺利保障。目前，全行业约有600万户企业，2000多万员工，交通运输服务年收入近4万亿元，人口近1亿。由此可见，道路运输业也是吸纳就业的重要劳动密集型渠道，是惠及民生、保持稳定的重要产业。

道路货运产业规模大、关联性强，是推动高质量经济发展的重要支撑。为了促进高质量的经济发展，道路货运业迫切需要提供高质量的运输和货运服务。道路货运业也是第一个进行市场化改革的经济领域。经过多年发展，为国民经济健康稳定运行和保障民生做出了不可替代的重大贡献。但是，过去一段高速发展时期积累的管理实体分散、组织方式落后、经营效率低、企业负担重、低水平同质化竞争激烈、急需改善卡车司机生产生活条件等矛盾难以缓解。再加上国内外经济形势的变化，产业转型升级面临严峻挑战。近年来，需求增长率下降，运费持续下降的问题越来越严重。2018年，道路货运量增速比上年下降2.7个百分点，道路货运物流指数下降8.2%。运输结构调整力度加大，新旧动能没有持续转化，资金、劳动力、土地等因素成本持续上升，部分地区诚信缺失、恶意降价，行业发展陷入“低运价、低利润”的困境。

《意见》充分体现了党中央、国务院的战略意图，积极回应了业界的普遍关注。党的十九大以来，党中央、国务院对货运业和道路运输业的改革和发展提出了明确要求。国务院常务会议多次研究货运业和道路运输业的有关问题，推动深化“放开服务”改革。根据国务院领导的指示，交通运输部组织有关部门进行实地调查，听取各级交通运输部门、行业协会、典型货运企业和个体驾驶员的意见和建议，找出影响行业健康稳定发展的主要矛盾和突出问题，梳理道路货运企业和驾驶员的政策需求。在此基础上形成的《意见》不仅反映了党中央、国务院的总体战略部署，也回应了行业协会、企业和职工的普遍关切。这是一份政策文件，它确定了“痛点”，解除了“障碍点”，并经常显示出“亮点”。

第二，《意见》体现了党中央、国务院的战略意图。

《意见》以习近平建设有中国特色社会主义新时代为指导，全面贯彻党的十九大和党的十九届二中、三中全会精神，牢固树立和落实新的发展观，以深化供给侧结构改革为主线，以“远近结合、标本兼治、改革先行， 以“创新驱动、综合管理”为原则，加快建设安全、稳定、经济、高效、绿色、低碳的道路货运服务体系，以有效改善市场环境为目标，为促进优质经济发展提供良好的服务保障。

《意见》从改善道路货运市场环境、促进行业健康稳定发展的角度，从五个方面提出了14项政策措施。一是深化货运领域的“管理与服务”改革。主要任务包括:继续推进道路货物运输的简化和分散化，改革危险货物道路运输管理制度，便利货运车辆通行。二是促进新旧动能的不断转换。主要任务包括:加快交通组织模式创新，促进大规模集约化发展，鼓励和规范“互联网+”新业态发展。三是加快车辆设备升级。主要任务包括积极稳步淘汰老旧柴油卡车，推广先进货运模式，严格控制卡车超载。第四，改善货运市场的工作环境。主要任务包括:加强对员工的职业教育和培训，维护卡车司机的权益。五是提高货运市场的管理能力。主要任务包括:依法打击车匪路霸，推进分类管理，加强动态监控。14项政策措施，其中40多项内容简洁、措施具体，为下一步改善道路货运市场环境、促进行业健康稳定发展奠定了政策保证。

《意见》具有坚实的研究基础和清晰的政策思路，充分体现了中央经济工作会议关于“巩固、加强、提升、疏通”的八字方针。

一是“巩固”降低货运成本的成果。近年来，国务院继续推动货运业降低成本和提高效率。交通部采取了一系列政策和措施，导致运输成本的结构性下降。《意见》的提出，进一步推动普通货车异地年检的实施；进一步规范道路货运港口运营和服务收费，进一步完善城市货运车辆联动机制，优化车辆交通管理。这些措施的出台有利于巩固降低货运成本的成果，进一步减轻企业负担。

二是“增强”货运市场参与者的活力。《意见》提出加快运输组织模式创新，引导小微货运企业联盟合作，鼓励大车队模式创新，鼓励“互联网+”新业态发展标准化。特别是对已经取得道路运输经营许可证的普通货运企业实行分支机构和增设营业网点的政策，将有助于激发市场主体的活力，鼓励企业释放创新动力。

三是“提升”货运车辆的装备水平。《意见》提出，要积极稳妥淘汰旧柴油车，鼓励发展中轴动车和厢式半挂车，积极推进货运模式标准化，加快城市建成区轻型货运配送车辆使用新能源或清洁能源车辆。鼓励货运园区、工业园区、配送中心等场所重点规划建设专项收费设施。这些措施旨在促进设备升级，提高运输能力的供应质量，并在该行业培育新的竞争优势。

第四，货运业的“平稳”良性循环。《意见》提出，通过加强从业人员的职业教育和培训，依法打击土匪和路霸，维护货车司机的合法权益，改善货运市场的工作环境，有利于培养健康稳定的劳动主体群体。此外，鼓励货运车辆电子线路运输证和电子收费卡“两证合一”，加快推进货车不停车收费，全面推进高速公路差别化收费，并基本取消国务院常务会议确定的高速公路省际边界内的收费站，将有助于消除道路“障碍”，确保畅通。

三、《意见》符合行业企业发展的实际需要

《意见》旨在解决货运企业和个体司机普遍关心的突出问题，营造发展环境，积极回应行业需求，提出一些行业期待的政策措施。以下十个方面值得特别注意。

一是进一步推进跨省、跨地区严格执行普通货车安全技术检验、尾气排放检验和综合性能检验的相关要求。《意见》提出，2019年普通货运车辆年检将在网上进行。目前，普通货车的安全技术检验已经实施。近日，交通运输部发布《道路普通货运车辆网上年检标准》，加快网上非现场年检部署，预计年底全面实施。对于一般在异地经营的道路货运企业来说，这一政策的实施可以大大降低检验成本，节省检验时间，也必将增强货运企业和个体司机的收购意识。

二是优化道路货运登记和营业执照的程序和程序，推进网上货运平台企业代开增值税发票的政策。目前，国务院正在加快推进政府服务“一个网通办公室”和企业群众服务“一户一户”和“一个至多跑”。同时，根据国务院“牌照分离”改革的部署，交通部对12个改革项目逐一细化了改革措施。对于道路货运经营许可，建议优化准入服务，依托运输管理信息系统，建立网上许可审批服务平台，鼓励申请人通过网上平台申请许可。这将有效地促进道路货运登记和许可。随着工商、税务、货运资质获取等政策的实施，将为互联网平台代开增值税发票扫清资质合规障碍。

第三，方便货运车辆通行。《意见》提出为符合标准要求的新能源城市配送车辆提供便捷通道。除特殊区域外，纯电动轻型卡车原则上不受限制。目前，交通部正在推进城市绿色货运示范工程。首批22个城市的名单已经拟定，各种试点项目正在积极推进。主要任务是优化和完善城市配送车辆便捷交通政策，加快标准化新能源城市货运配送车辆的推广应用，统筹规划和建设城市货运配送节点网络，促进城市货运配送全链信息互动共享，引导和鼓励城市货运配送组织模式创新。公安部交通管理局也下发了《关于进一步规范和优化城市配送车辆交通管理的通知》，明确要求各地公安交通管理部门优化配送车辆交通管理措施。与此同时，有必要对新能源卡车实施差异化的交通管理政策，减少或不限制纯电动轻型卡车的行驶。这些措施的出台和实施必将缓解城市配送车辆进城的困难，制约货运企业的发展。

第四，加快交通组织模式创新，促进集约化、规模化发展。随着交通运输部四批暂停和运输试点工作的结束，下一阶段将重点鼓励普通卡车租赁和拖车共享等新模式的创新。《意见》提出加快培育道路货运骨干示范龙头企业，鼓励创新发展提供高质量干线运输服务的大型车队模式。目前，在零担货运、冷链货运和非车辆运输子市场，涌现出一批规模强大、运作规范的优秀企业。在过去的两年里，超过110个星级车队被选中，其中包括14个拥有超过800辆汽车的五星级车队。通过大力发展吊索运输，加强船队管理，有效提高运输效率，引导行业大规模集约化发展。

第五，鼓励和规范“互联网+”新格式的发展。《意见》提出，要加快制定和发布网络平台道路货物运输管理办法和运营服务标准，规范“互联网+”货车及货物匹配平台的经营活动，查处平台企业排斥和限制竞争等垄断行为，损害货车司机合法权益。目前，《网络平台道路货物运输管理办法》正在征求社会意见，明确网络货物运输平台的相关职责和监管要求，业内期待尽快发布实施。

第六，积极稳妥淘汰老旧柴油车，推广先进货运模式。《意见》提出，要详细落实国务院“打赢蓝天战役三年行动计划”的总体部署。鼓励各地制定柴油汽车和燃气汽车淘汰更新的目标和实施方案。对老旧柴油卡车给予适当补贴，如提前淘汰的中型和重型柴油卡车、高消耗和低效率的非标准汽车和油罐车。这将为中重型柴油车、高消耗、低效率的非标汽车和油罐车的市场退出奠定重要基础。业界期待金融支持政策尽快出台。目前，交通运输部正在开展中轴车示范运营，取得了成功经验，但也面临一些亟待研究和解决的政策问题。

七是严格控制货车超载。国家对超载和超载实行统一的识别标准。超载检测站联合执法工作已成功开展。全面推进高速公路入口称重检测和治超工作，规范公路治超执法趋势。《意见》提出在普通公路超限检测站安装电子快照系统，加快车辆信息和执法信息的交流与共享。并将规范执法纳入地方政府年度考核目标，加强执法监督和考核。这将为下一步货车超载控制的信息化、标准化和法制化奠定重要基础。目前，我国在控制超载方面取得了阶段性成果，特别是在控制车辆运输方面。然而，超长平半挂车和超长集装箱半挂车的特殊待遇迫切需要明确待遇预期，以回应业界的关注。

八是推进普通货运驾驶员网上、线下和非现场考试的实施。《意见》提出，2019年实现普通货运驾驶员资格证书网上诚信考核，为驾驶员提供便利措施。同时，《意见》要求对道路货运驾驶员实施差别化的继续教育制度。2018年，交通运输部发布了《深化道路运输驾驶员从业管理改革实施方案》，建议取消道路运输驾驶员两年周期、累计连续教育不少于24小时的管理制度。对于在诚信评估周期中没有得分的道路运输驾驶员，继续教育将不再是强制性的，道路运输经营者将履行其驾驶员继续教育的主要责任。通过实施差别化信用评估分数学习和教育系统，道路运输驾驶员的负担将得到有效减轻。

九是维护卡车司机的权益。《意见》提出，道路货物运输企业应当与依法聘用的货车司机签订劳动合同，缴纳社会保险，完善职工代表大会和工会组织制度，保护货车司机的劳动权益。目前，交通运输部和中华全国总工会正在开展一项建设“驾驶员之家”的试点项目，希望改善卡车司机的工作和休息环境及条件。此外，《意见》提出，引导全国高速公路服务区管理单位完善停车广场照明设施和公共场所监控设施的配置，重点加强高速公路服务区和国道、省道沿线停车场的治安管理，特别是打击黑恶势力非法收取保护费、盗窃车辆燃料和货物等违法行为，可以为卡车司机创造更安全、更可靠的停车休息环境。

十是推进道路货运企业及其车辆、驾驶员交通违法行为、安全事故等相关信息跨部门共享，加大对违法和不诚信经营单位的处罚力度和针对性监管。目前，信用监管已经成为政府监管的重要手段。交通部颁布了《交通运输失信联合奖励和失信联合惩戒对象名单管理办法(试行)》，提出了交通运输失信对象的惩戒措施。被列入“失信联合惩戒对象名单”的影响涵盖方方面面，增加了企业失信的非法成本，增强了监管的威慑力。

作为行业协会，中国货运与采购联合会一直服务于政府、行业和企业，致力于道路货运行业的健康稳定发展。在《意见》起草过程中，交通运输部委托我们组织网上和现场调研，开展重点货运企业的讨论和交流，关注行业需求，提出相关政策建议。接下来，我们将继续按照《意见》的要求进行深入调查研究，积极反映政策执行中出现的问题，积极协助政府，推动各项政策措施的落实，为加快道路货运产业转型升级，促进高质量经济发展发挥应有的作用。

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