第一货运全媒体，12月26日(微信:cn156news)一份旨在理清数万亿收费公路PPP流程的文件正在由国家发改委和交通运输部联合制定。本文件将阐明收费公路PPP模式“先批准项目，再引入社会资本”的基本流程。根据交通部此前规定的程序，项目应首先确定社会资本，签订初步协议，然后提交项目审批(审批)材料。参与制定该文件的相关人士告诉《经济观察报》，该文件将在2016年下半年选择一个时间节点。在本节点之前，如果已经开展的项目已经完成了项目可行性报告的审批、社会资本招标或收到交通部车辆购置税资金安排函，则按照原流程进行，后续项目按照新流程进行。清华大学公私伙伴关系研究中心首席专家王绶青博士告诉《经济观察报》，新的流程顺序更符合公私伙伴关系项目的逻辑顺序。首先确定项目并完成可行性报告的审批，可以降低社会资本参与PPP项目的不确定性。信息地图本文件与2016年12月20日和21日国务院和国家发展和改革委员会相继发布的关于公路基础设施审批和PPP项目库管理的两份文件一起，构成了整个收费公路PPP模式流程的完整框架。根据这一新框架，收费公路项目的审批权已下放至省政府一级。同时，PPP项目库的管理流程也得到进一步的明确。这背后是整个收费公路建设模式的转变，即从原来的“政府还贷”模式向现在的“公私合作”模式的转变。交通部科学院交通发展研究中心的翁·严阵博士说:“可以说，PPP模式已经成为未来收费公路发展的重要路径，甚至可能是暂时的唯一路径。”。这一转变带来的投资空间已达数万亿元。据财政部购买力平价数据库9月份季度报告统计，仅财政部购买力平价项目数据库中作为主要收费公路的高速公路和一级公路项目投资就超过了2.6万亿元。核心争议:第一个项目还是第一次投资？整个收费公路PPP模式过程的核心争议是首先批准项目还是首先引入社会资本。2015年12月25日，交通运输部发布了《收费公路政府与社会资本合作操作指南》(试行)(以下简称《指南》)，整合了财政部和国家发展改革委此前对PPP流程的要求。根据《指南》的规定，项目应首先进行项目认定、社会资本招标和确认，同时完成可行性报告预审、PPP实施方案审查、资金效益评估(是否采用PPP模式替代传统政府投资运营模式的评估方法)等一系列审计。最后，社会资本确认后，项目公司成立，审批材料将提交给相关部门。本文件发布十个月后，国家发展和改革委员会发布了《传统基础设施领域政府与社会资本合作项目实施指南》(以下简称《指南》)。根据《指南》，项目可行性报告的审查或备案应在公私伙伴关系实施计划批准前完成，社会资本的选择和确定应在项目建立后进行。收费公路属于传统基础设施领域的交通基础设施领域。流程略有不同的两份文件给收费公路的PPP模式运营带来了一些问题。王绶青认为，合理的公私伙伴关系项目的逻辑结论应该是:首先，确定项目是否应该得到批准，即批准可行性报告。在这一环节中，应考虑项目将为当地经济和人民生活带来哪些好处，以及项目本身对环境因素的影响。项目确定后，考虑是否采用PPP模式进行建设，并确定PPP的具体实施方案。计划确定后，将进行社会资本招标等流程，并在项目运行阶段进行有效监督。NDRC和交通部目前正在编写的文件基本上符合王绶青描述的程序。参与制定文件的相关人员告诉《经济观察报》，根据新程序，项目启动将在初始阶段完成。社会资本确认后，实施者将办理项目法人变更手续。此链接只需要在先前项目批准的组织中执行。其余的链接不需要单独更改。王绶青在接受《经济观察报》采访时表示，优先审批可行性报告可以提供更明确的数据，如项目总投资额、竣工后运营预测等，从而为后续的社会投资促进提供更多的参考数据。与此同时，优先项目也可以为随后的社会资本进入提供更安全的投资环境。这份文件只是整理过程中的一个环节。最近，国务院和国家发展和改革委员会发布的几份文件已经形成了整个PPP收费公路的完整框架。国务院12月20日发布的《政府批准的投资项目目录(2016)》将国家高速公路的审批权下放给了省政府。在2014年版本中，国家高速公路网的项目应经国务院投资主管部门批准。同月21日，《政府与社会资本合作项目银行传统基础设施管理办法(试行)》明确了项目前期入库的具体流程。根据新的背景，从收费公路公私伙伴关系运作到审计的大部分步骤都下放给省政府一级，包括建立早期项目和制定和实施后期公私伙伴关系方案，其中省政府将发挥主要作用。王绶青对《经济观察报》表示，鉴于省级政府更熟悉当地的具体情况，审计权力的下放可以加快整个公私合作项目的步伐。另一位交通系统相关人士表示，省政府对基础设施建设更感兴趣，下放审批权限可以为公路基础设施腾出更多空间。方法的转变:从“政府还贷”到“PPP模式”是目前中国收费公路建设模式从“政府还贷”到“PPP模式”的转变图景。正在编写和出版的几份文件中对这一过程进行分类，也是为了疏通这一“主流渠道”。自1988年沪嘉高速公路通车以来，28年来，“修路还贷”模式支持了中国16万多公里收费公路的建设。2015年，交通部发布了《收费公路管理条例》修正案征求意见稿。在这份文件中，第一次将“政府还贷”改为“政府还贷”。同时，提出了“统借统还”的思想，即在一个省内实行“统借统还”。然而，无论是“政府还贷”还是“政府还贷”，政策层面日益严格的地方债务监管对传统的公路建设模式提出了巨大挑战。翁·严阵告诉《经济观察报》，未来发展收费公路有两种方式:一是通过地方政府发行债券发展政府收费公路；另一种方法是通过政府和社会资本之间的合作来发展收费公路——修订后的《收费公路管理条例》已将“运营公路”改为“特许公路”。然而，近年来，地方政府债券很少用于政府收费公路，所以目前，第一条路线是“名存实亡”。对此，翁严阵认为，地方政府应积极探索通过发行债券发展收费公路的道路。在这方面，美国有许多值得学习的实践经验，例如通过发行市政债券筹集资金发展收费公路、机场和港口等基础设施。然而，在探索“地方债券发行”模式之前，PPP仍然是收费公路建设的主流模式。这个临时的也是唯一的渠道欢迎总投资数万亿的大型公路项目。根据财政部发布的数据，截至今年9月，交通运输业在财政部公私合作项目中的投资比例最高，达到30%。在交通运输业，公路投资占60%以上，高速公路和一级公路总投资分别达到2.06亿元和5998亿元。(新闻来源:经济观察报)

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