2015年，各地区、各有关部门要坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，协调推进“四个全面”战略布局，落实五个发展理念，坚持稳中求进的总基调，加快完善收费公路政策，加快公路基础设施建设， 按照稳增长、促改革、促结构、惠民生、防风险的要求，为全面建设小康社会和人民安全便捷出行提供优质高效的交通保障。 一、政策实施的有效性改革开放以来，中国经济持续快速发展，群众出行需求日益频繁，国内外贸易规模不断扩大。然而，公路基础设施发展滞后，已经成为制约经济社会快速发展的瓶颈。为了打破公路基础设施严重落后造成的经济社会发展的瓶颈制约，1984年国务院第54次常务会议作出了“贷款修路，收费还贷”的重大决策。收费公路政策的实施打破了单纯依靠财政投资公路建设的机制约束，形成了“国家投资、地方融资、社会融资、利用外资”的多元化投融资格局，对我国公路运输的跨越式发展起到了至关重要的作用。到2015年底，全国公路总里程达到457.3万公里，是1984年底的4.9倍。其中，高速公路已达12.35万公里，里程规模居世界第一。一级公路9.1万公里，是1984年底的277.3倍。二级公路总长36.44万公里，是1984年底的19.3倍。在中国现有的公路网中，超过98%的高速公路、61%的一级公路和42%的二级公路都是按照收费公路政策修建的。公路基础设施的快速发展极大地提高了公路的通行能力和运输效率，促进了我国经济和社会的持续健康发展。2015年，全国公路客运量为1074.26亿人公里，是1984年的8.0倍。公路货运量5795.72亿吨公里，是1984年的109.9倍。公路基础设施服务水平的快速提高极大地促进了中国货运业的发展。世界银行最新发布的货运绩效指数报告显示，中国的货运绩效在全球160个国家和地区中排名第27位。2.收费公路的发展(1)总体情况1。里程量表。截至2015年底，全国收费公路里程16.44万公里，占457.73万公里总里程的3.6%。其中，高速公路11.7万公里，一级公路2.34万公里，二级公路2.29万公里，独立桥梁和隧道1168公里，分别占收费公路总里程的71.2%、14.2%、13.9%和0.7%。与2014年相比，全国收费公路总里程从162，576公里增加到164，434公里，净增1858公里，增长1.1%。其中，高速公路里程由106739公里增加到117022公里，净增10283公里，增长9.6%；一级公路里程基本保持不变。二级公路里程从31，628公里减少到22，867公里，净减少8，761公里，即27.7%。独立桥梁和隧道的里程从793公里增加到1168公里，净增375公里，即47.3%。随着高速公路里程的不断增长和政府二次收费的逐步有序取消，全国收费公路结构进一步优化。 2。主线收费站。截至2015年底，全国收费公路沿线共有1，588个收费站(每个省0.5个收费站，下同)。其中，730条高速公路、412条一级公路、342条二级公路和104条独立桥梁和隧道分别占主线收费站的46.0%、25.9%、21.5%和6.5%。与2014年相比，全国收费公路沿线的收费站数量从1，665个减少到1，588个，净减少77个，即4.6%。其中，高速公路干线收费站由696.5个增加到730个，净增33.5个，增长4.8%。一级公路收费站从442个减少到412个，净减少30个，减少6.8%；二级公路收费站从439个减少到342个，净减少97个，即22.1%。独立桥隧收费站从87.5个增加到104个，净增16.5个，增长18.9%。随着普通收费公路逐步有序取消收费，全国收费公路干线收费站数量进一步减少，车辆通行效率进一步提高。3.建筑投资。截至2015年底，全国收费公路建设投资总计69488.5亿元。与2014年相比，全国收费公路建设累计总投资增长13.1%，净增8039.5亿元。(注:累计建设投资总额指历年及本年收费公路建设投资总额)累计建设投资总额中，资本投资2181.9亿元，贷款本金4766.8亿元，分别占累计收费公路建设投资总额的31.4%和68.6%。与2014年相比，全国收费公路累计债务资本投资由4265.2亿元增加到4766.8亿元，净增5016.8亿元，增长11.8%。4.债务余额。截至2015年底，全国收费公路债务余额为4493.7亿元。其中，高速公路4146.1亿元，一级公路1748.3亿元，二级公路508.2亿元，独立桥梁和隧道777.2亿元，分别占全国收费公路债务的93.2%、3.9%、1.1%和1.7%。与2014年相比，全国收费公路债务余额净增6042.3亿元，增长15.7%。5.收入和支出。2015年，全国收费公路总收费收入为4097.8亿元。其中，高速公路3724.8亿元，一级公路152.7亿元，二级公路59.5亿元，独立桥梁和隧道160.8亿元，分别占全国收费公路总收费收入的90.9%、3.7%、1.5%和3.9%。与2014年相比，全国收费公路总收费收入增长4.6%，达到181.8亿元。其中，高速公路净增加175.3亿元，一级公路净减少8亿元，二级公路净减少16.8亿元，独立桥梁和隧道净增加31.2亿元。2015年，全国收费公路总支出为7285.1亿元。其中，还本付息3497.9亿元，还本付息2251.9亿元，维修保养503.5亿元，道路及附属设施改扩建188.2亿元，经营管理527.5亿元，税费296.5亿元，其他支出19.5亿元，分别占48.0%、30.9%、6.9%、2.6%与2014年相比，全国收费公路总支出增长32.8%，达到1798亿元。其中，还本付息额净增1391.3亿元，增长66%。利息支出净增150.9亿元，增长7.2%。维护管理支出增长7.3%，净增34.3亿元。经营管理费用减少6.6亿元，减幅1.2%。税费支出增长18.9%，达到47亿元。其他支出减少7.2亿元，下降27.0%。——2015年5月至5月，全国收费公路收支平衡为-3187.3亿元。与202014年相比(收支平衡结果依次为:32.5亿元，-323.3亿元，-565.7亿元，-660.5亿元，-1571.1亿元)，收支差距进一步拉大。 (2)政府贷款偿还道路。1.里程量表。截至2015年底，全国政府拥有收费公路102，100公里，占全国收费公路的62.1%。其中，政府还贷公路6.58万公里，一级公路1.82万公里，二级公路1.78万公里，独立桥梁和隧道289公里，分别占政府还贷公路里程的64.5%、17.8%、17.4%和0.3%。政府还贷公路占收费公路里程的56.3%。与2014年相比，政府还贷公路总里程从104，031公里减少到102，133公里，净减少1，898公里，减少1.8%。其中，高速公路里程由60134公里增加到65834公里，净增5700公里，增长9.5%；一级公路里程由18007公里增加到18192公里，净增185公里，增长1.0%。二级公路里程从25，677公里减少到17，818公里，净减少7，859公里，即30.6%。独立桥梁和隧道的里程从213公里增加到289公里，净增76公里，即35.7%。2.建筑投资。截至2015年底，政府投资收费公路建设3742.8亿元，占收费公路总投资的53.9%。其中，政府公路建设投资3351.7亿元，一级公路投资2769.8亿元，二级公路投资789.3亿元，独立桥梁和隧道投资344.0亿元，分别占政府公路建设总投资的89.6%、7.4%、2.1%和0.9%。与2014年相比，政府还贷公路建设总投资由3341.2亿元增加到3742.8亿元，净增4008.6亿元，增长12.0%。其中，政府还贷高速公路建设总投资由2940.97亿元增加到3351.7亿元，净增4108亿元，增长14.0%。截至2015年底，在政府还贷公路建设的累计投资中，累计资本投资110033.5亿元，占29.4%。累计债务资本投资2641.7亿元，占70.6%。从技术水平来看，政府投资还贷高速公路9620.5亿元，一级公路9899.2亿元，二级公路301亿元，独立桥梁和隧道92.9亿元，资金比例分别为28.7%、35.7%、38.1%和27.0%。截至2015年底，政府累计偿还公路债务资本投资中，银行贷款2500.8亿元，其他建设债务1406.5亿元，分别占累计债务资本投资的94.7%和5.3%。其中，政府向高速公路银行贷款2272.4亿元，其他债务投资1176.8亿元。与2014年相比，全国政府还贷道路累计债务资本投资由2366.4亿元增加到2641.7亿元，净增2752.9亿元，增长11.6%。其中，政府还贷高速公路累计债务资本投资由21097.9亿元增加到2389.2亿元，净增2799.3亿元，增长13.3%。3.债务余额。——9、截至2015年底，收费公路政府债务余额为2515.3亿元，占全国收费公路余额的56.5%。其中，高速公路国债余额2317.9亿元，一级公路国债余额1403亿元，二级公路国债余额409.2亿元，独立桥梁和隧道国债余额158.5亿元，分别占年末余额的92.2%、5.6%、1.6%和0.6%。与2014年相比，政府公路债务余额由2226.1亿元增加到2515.3亿元，净增2888.7亿元，增长13.0%。其中，政府公路债务余额由2005年的1.6亿元增加到2317.9亿元，净增3128亿元，增长15.6%。4.收入和支出。(1)通行费收入。2015年，政府缴纳通行费1748.6亿元，占通行费收入的42.7%。其中，政府公路收费1578.3亿元，一级公路109.3亿元，二级公路34.0亿元，独立桥隧27.0亿元，分别占政府公路收费的90.3%、6.3%、1.9%和1.5%。与2014年相比，全国政府公路收费还贷总收入从1727.2亿元增加到1748.6亿元，净增21.4亿元，增长1.2%。其中，高速公路由1540.1亿元增加到1578.3亿元，净增38.2亿元，增长2.5%；一级公路由110.4亿元减少到109.3亿元，净减1.1亿元，减幅1.0%。二级公路从47.9亿元减少到34.0亿元，净减13.9亿元，减幅29.0%。独立桥隧从28.8亿元减少到27.0亿元，净减1.8亿元，减幅6.1%。 (2)支出。2015年，政府公路还贷支出总额为3515.1亿元。其中，还本付息1600.7亿元，还本付息1283.2亿元，维修支出271.2亿元，道路及附属设施改扩建支出54.9亿元，经营管理支出238.9亿元，税费支出61.1亿元，其他支出5.1亿元，分别占45.5%、36.5%、7.7%、1.6%、6.8%、1.1%与2014年相比，全国政府公路还贷总支出由3020.9亿元增加到3515.1亿元，净增494.2亿元，增长16.4%。其中，还本付息额净增338.1亿元，增长26.8%。债务利息支出净增84.5亿元，增长7.0%。维护管理支出增长6.1%，净增15.5亿元。经营管理费用净增2.7亿元，增长1.1%。税费支出增长2.4%，达到1.4亿元。其他支出减少2.9亿元，减少35.9%。(3)收支对比。12015年政府还贷公路收支平衡为-1766.5亿元。其中，政府还贷公路收支缺口为1611.2亿元，一级公路收支缺口为106.9亿元，二级公路收支缺口为41.0亿元，独立桥隧收支缺口为7.4亿元，分别占资金缺口的91.2%、6.0%、2.3%和0.4%。与202014年相比(收支平衡结果依次为:-137.7亿元，-209.0亿元，-506.3亿元，-559.5亿元，-1293.7亿元)，收支差距进一步拉大。 (3)运营1号高速公路。里程量表。截至2015年底，全国经营性公路里程达到62300公里，占全国收费公路的37.9%。其中，运营公路5.12万公里，一级公路5.22万公里，二级公路5万公里，独立桥梁和隧道879公里，分别占运营公路里程的82.2%、8.3%、8.1%和1.4%。经营性高速公路占收费高速公路的43.7%。与2014年相比，运营道路总里程从58545公里增加到62301公里，净增3756公里，增长6.4%。其中，高速公路里程由46605公里增加到51188公里，净增4583公里，增长9.8%。一级公路里程由5408公里减少到5184公里，净减少224公里，减幅为4.1%。二级公路里程从5951公里减少到5049公里，净减少902公里，即15.2%。独立桥梁和隧道的里程从580公里增加到879公里，净增299公里，即51.5%。2.建筑投资。截至2015年底，经营性公路累计建设投资3206.7亿元，占收费公路建设总投资的46.1%。其中，经营性公路累计建设投资2991.3亿元，一级公路784.2亿元，二级公路219.7亿元，独立桥梁和隧道1150.3亿元，分别占经营性公路累计建设投资的93.3%、2.4%、0.7%和3.6%。与2014年相比，经营性公路建设累计投资由2803.6亿元增加到3206.7亿元，净增4031.0亿元，增长14.4%。其中，经营性高速公路建设累计投资由2600.1亿元增加到2991.3亿元，净增3912.6亿元，增长15.0%。——14、经营性道路建设累计投资中，资本投资1086.2亿元，占33.7%，债务资本累计2125.1亿元，占66.3%。3.债务余额。——15——截至2015年底，经营性公路债务余额19343.4亿元，占收费公路债务余额的43.5%。其中，经营性公路债务余额1828.5亿元，一级公路债务余额345.2亿元，二级公路债务余额99亿元，独立桥梁和隧道债务余额618.7亿元，分别占年末经营性公路债务余额的94.5%、1.8%、0.5%和3.2%。与2014年相比，经营性公路债务余额由16189.8亿元增加到193443.4亿元，净增3153.6亿元，增长19.5%。其中，经营性公路债务余额由1515.7亿元增加到1820.5亿元，净增3123.3亿元，增长20.6%。4.收入和支出。(1)车辆通行费收入。2015年，经营性公路收费收入2349.1亿元，占收费收入的57.3%。其中，经营性公路收费收入2146.5亿元，一级公路43.4亿元，二级公路25.5亿元，独立桥隧133.7亿元，分别占经营性公路收费收入的91.4%、1.8%、1.1%和5.7%。与2014年相比，经营性公路收费总收入从2188.8亿元增加到2349.1亿元，净增160.3亿元，增长7.3%。其中，高速公路从2009年的3亿元增加到2146.5亿元，净增137.2亿元，增长6.8%。一级公路由50.3亿元减少到43.4亿元，净减6.9亿元，减幅13.7%。二级公路由28.4亿元减少到25.5亿元，净减2.9亿元，减幅10.1%。独立桥隧从100.7亿元增加到133.7亿元，净增33.0亿元，增长32.8%。 (2)支出。2015年，道路运营总支出为3770亿元。其中，还本付息支出1897.2亿元，还本付息支出968.7亿元，维修支出232.3亿元，道路及附属设施改扩建支出133.3亿元，经营管理支出288.6亿元，税收支出235.4亿元，其他支出14.4亿元，分别占50.3%、25.7%、6.2%、3.5%、7.7%与2014年相比，经营性公路总支出增长52.9%，达到1303.7亿元。其中，还本付息额净增1053.2亿元，增长124.8%。债务利息支出净增66.4亿元，增长7.4%。维护管理支出18.8亿元，增长8.8%。经营管理费用减少9.2亿元，减幅3.1%。税费支出增长24.0%，净增45.6亿元。其他支出减少4.3亿元，下降23.2%。(3)收支对比。12015年全国经营性公路收支余额为-1420.8亿元。其中，经营性高速公路收支缺口1331.2亿元，一级公路收支缺口42.9亿元，二级公路收支缺口4.4亿元，独立桥梁和隧道收支缺口42.3亿元，分别占资金缺口的93.7%、3.0%、0.3%和3.0%。与202014年相比(收支平衡结果依次为-170.2亿元，-114.4亿元，-59.4亿元，-101.1亿元，-277.4亿元)，收支差距进一步拉大。 3。债务规模与收支缺口分析(1)债务规模扩张的原因。收费公路里程，特别是高速公路里程，有所增加。2015年，收费公路总里程比2014年增加1858公里，里程结构发生重大变化。其中，高速公路增加10283公里，一级公路减少39公里，二级公路减少8761公里(主要是广西取消了二级公路的政府还贷收费)，独立桥隧增加375公里。累计建设投资总额和借款本金进一步扩大。与2014年相比，2015年收费公路建设总投资净增8039.5亿元，增长13.1%，其中银行贷款本金和其他债务本金净增5016.8亿元，增长11.8%。受里程增加和总投资扩大的影响，收费公路的债务余额继续上升。与2014年相比，2015年收费公路债务余额增加6042.3亿元。其中，公路增加6251.3亿元，一级公路减少107.6亿元，二级公路减少180.4亿元，独立桥梁和隧道增加79亿元。新增债务余额主要是新开通收费公路建设投资中新借入的银行贷款和其他债务本金，以及用于维修项目、改扩建项目、运营管理等费用的新借入债务。(2)收支差距扩大的原因。2015年，全国收费公路收费收支缺口3187.3亿元，比2014年增加1616.2亿元，增长102.9%。其中，还本支出增加1391.3亿元，还本付息支出增加150.9亿元，分别增长66.0%和7.2%。收支差距扩大的原因是:一是新建收费公路，特别是高速公路，导致收费公路整体债务规模不断扩大，年度偿债支出进一步增加；第二，随着收费公路剩余收费期的缩短，偿还债务本金的需求逐年增加，而债务余额仍然很大。同时，一些项目的短期贷款、债券和贷款是集体到期的，所有本金需要一次性偿还。第三，通行费收入增长缓慢，低于债务余额的增长。与2014年相比，高速公路里程增加10283公里，增长9.6%，债务余额增加6251.3亿元，增长17.8%，但高速公路收费收入仅增加175.3亿元，增长4.9%，收费标准也大多延续到90年代水平。一些省份在2015年进一步降低了收费标准，使得收入与成本倒挂的情况更加严重。第四，为了降低利息费用等财务成本，一些收费公路项目自愿提前偿还部分债务本金，这也导致了还本支出的增加。4.收费公路降本增效效果分析:2015年收费公路运营管理支出527.5亿元，比2014年净减6.6亿元，减幅1.2%。虽然与2014年相比，收费公路总里程并未大幅增加，但在高速公路里程大幅增加的情况下，运营管理支出实现了净减少。主要原因如下:第一，ETC的推广应用大大提高了交通效率，同时降低了人工成本；二是各高速公路普遍实行全面预算成本管理，详细实施成本管理，定期评估成本费用控制绩效，不断推进高速公路降本增效。第三，国家高速公路网的规模效益逐渐显现。大多数省份在区域基础上实施了高速公路集约化管理，高速公路单位里程管理成本降低。

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